Alexandre Luso de Carvalho
Quando se fala em elaboração das leis ordinárias[1] e complementares[2], geralmente o pensamento é que essas têm como seu nascedouro somente as casas legislativas (Congresso Nacional, assembleias legislativas e câmara de vereadores) e os poderes executivos (federal, estaduais e municipais). Todavia, a Constituição Federal e constituições estaduais também outorgam ao Poder Judiciário, ao Ministério Público a capacidade de elaborar leis, bem como à própria população.
Dentre os legitimados a apresentar projetos de leis, muito importante é a alternativa de sua elaboração direta pela própria população, uma vez que não fica condicionada somente à vontade dos representantes eleitos, que na maioria das vezes não desempenham seus mandatos com a fidelidade que deveriam quando de suas candidaturas.
Com isso, falando
mais especificamente de leis federais, quando o assunto é de grande
relevância para a população e esta entende ser
necessária a elaboração de leis por iniciativa popular, que é regulamentada
pela Lei nº 9.709/1998, há de observar-se o seguinte:
a)
deve ser apresentado “(...)
à Câmara dos
Deputados, subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional,
distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por
cento dos eleitores de cada um deles” (artigo
13, caput);
b) “(...) deverá circunscrever-se a um só assunto” (artigo 13, parágrafo 2º);
Após a apresentação do projeto de lei à Câmara dos Deputados, esta
verificará o cumprimento dos requisitos legais e promoverá a sua tramitação,
conforme o estabelecido pelo Regimento Interno, que obedecerá aos seguintes
passos[3]:
a)
Análise de Conteúdo pelas
Comissões Permanentes: nesse momento ocorre o
seguinte:
a.1. “(...) o projeto é
distribuído pelo presidente da Câmara dos Deputados para as comissões temáticas
que tratam dos assuntos correlatos a ele, até três no máximo. Essas são
chamadas ‘comissões de mérito’, pois analisam o mérito de cada proposta”;
a.2. “A Câmara tem 25 comissões
permanentes. Em cada comissão, o projeto é analisado por um relator, que recebe
e analisa as sugestões (emendas) dos deputados. Ele pode alterar a proposta ou
não”;
a.3. “Depois de votado o parecer
do relator, o projeto segue para a comissão seguinte”;
OBSERVAÇÃO: “Se as comissões que analisarão o mérito de
determinado projeto forem mais de três, a Câmara dos Deputados cria uma
comissão especial para analisar a proposta, para evitar que a tramitação seja muito
longa”;
b) Análise de Admissibilidade pelas comissões de Finanças e
Tributação (CFT) e de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), que são as últimas a analisar os projetos, sendo que:
b.1. “As propostas que criam
gastos ou tratam de finanças públicas passam pela CFT, que avalia se estão
adequadas ao Orçamento federal. Todas as propostas passam por último pela CCJC,
que avalia se estão de acordo com a Constituição”;
b.2. “Essas análises são
chamadas de admissibilidade. Se a CFT ou a CCJC considerarem que a proposta não
pode ser admitida, por não estar adequada ao Orçamento ou por ser
inconstitucional, ela será arquivada. Essas duas comissões também podem
analisar o mérito dos projetos, caso tenham sido designadas para isso”;
OBSERVAÇÃO: hipótese em que tais projetos não vão ao Plenário. “A maioria dos projetos em tramitação na Câmara só precisa
passar pelas comissões. Ou seja, tem tramitação conclusiva nas comissões. Se
forem aprovados por todas elas vão direto para o Senado – ou para sanção
presidencial, se já tiverem passado pelo Senado. Se forem aprovados por algumas
e rejeitados por outras, vão para o Plenário”;
c)
Votação no Plenário: nos casos de necessidade de votação no Plenário, há de ser
observado:
c.1. “O quórum (presença mínima) para votar um projeto de lei ordinária é
de maioria absoluta, ou seja, 257 deputados”;
c.2. “Para aprovar o projeto, é
necessária a maioria simples dos votos, em turno único”;
OBSERVAÇÃO: hipóteses em que tais projetos vão ao Plenário: “Precisam
ser votados no Plenário, entre outros: projetos de lei complementar; de código;
de iniciativa popular; de comissão; projetos aprovados pelo Plenário do Senado;
projetos em regime de urgência; e projetos que tramitam em caráter conclusivo,
mas que tenham recebido pareceres divergentes nas comissões (pela aprovação e
rejeição) ou que tenham sido alvo de recurso para votação em Plenário”;
d) Destaques:
“Em geral, os deputados aprovam o texto principal
do projeto e “destacam” alguns trechos para votação posterior. Esses trechos
são chamados destaques. Normalmente, essas votações posteriores servem para
confirmar ou retirar alguns trechos do texto da proposta. Também podem ser
destacadas emendas, para alterar o texto”;
e)
Após a votação no Plenário: vencida essa etapa há duas hipóteses:
e.1. “Se tiver iniciado a
tramitação na Câmara, o projeto segue para o Senado, onde será analisado e
votado. Se for alterado, volta para a Câmara, que analisa apenas as alterações,
podendo mantê-las ou recuperar o texto original. Em seguida, vai para sanção ou
veto do presidente da República, que tem prazo de 15 dias úteis para sancionar
ou vetar o projeto, no todo ou em partes;”
e.2. “Se tiver vindo do Senado e
for aprovado sem alterações, segue para sanção ou veto do presidente da
República. Se for alterado, volta para o Senado, que analisa as mudanças da Câmara,
podendo mantê-las ou recuperar o texto original. Em seguida, vai para sanção ou
veto do presidente da República, que tem prazo de 15 dias úteis para sancionar
ou vetar o projeto, no todo ou em partes”;
f)
sobre a Sanção ou o Veto: aqui, destaque-se:
f.1. “Se o presidente sancionar
(ratificar) o projeto, ele se torna lei e é publicado no Diário Oficial da
União.”;
f.2. “Se vetar alguns trechos, a
parte sancionada vira lei, e os vetos voltam para análise do Congresso Nacional
(sessão conjunta da Câmara e do Senado)”;
f.3. “Se esses vetos forem
mantidos, a lei fica como está”;
f.4. “Se forem derrubados, os
trechos antes vetados passam a integrar a lei”.
Apesar de, para a maioria do público, essa tramitação parecer
complexa, demorada e até inócua, vale ressaltar que apesar de poucos projetos
de lei de iniciativa popular terem se tornado leis, estes se mostraram relevantes para a nossa sociedade, conforme verifica-se abaixo:
a)
Lei nº 8.930/1994 (caso Daniella Perez): incluiu o homicídio qualificado no rol dos crimes hediondos;
b) Lei nº 9.840/1999 (combate
à compra de votos): alterou dispositivos do
Código Eleitoral (Lei nº 9.504/1997), coibindo a compra de votos através da
penalidade de cassação do mandato;
c)
Lei nº 11.124/2005 (Fundo Nacional de Habitação): criou o Fundo Nacional de Habitação para que a população de
menor renda tenha acesso à terra urbanizada, no sentido de diminuir o déficit
habitacional do país;
d) Lei Complementar nº 135/2010 (Lei da Ficha Limpa): lei de iniciativa do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), que altera a Lei Complementar nº 64/1990, que estabelece, de acordo com o parágrafo 9º do artigo 14 da Constituição Federal, casos de inelegibilidade, prazos de cessação e determina outras providências, para incluir hipóteses de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa e a moralidade no exercício do mandato.
Por fim, o que se deve ter em mente quanto às leis de iniciativa
popular, é que essas se constituem num dos mais importantes instrumentos de
participação política do cidadão, pois propicia que este não resuma sua
atuação somente no momento do voto e pelo acompanhamento da atuação dos políticos que
elege, mas pela efetiva e direta elaboração da legislação que entende ser de
interesse do país.
Alexandre
Luso de Carvalho
OAB/RS
nº 44.808
[1] Conceito
de Lei Ordinária: Norma jurídica elaborada pelo Poder
Legislativo em sua atividade comum e típica, votada mediante processo ordinário
e sujeita à sanção ou ao veto presidencial. A lei, quando acompanhada do adjetivo 'ordinária', significa que é comum, habitual. (https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/gestao-na-camara-dos-deputados/responsabilidade-social-e-ambiental/acessibilidade/glossarios/dicionario-de-libras/l/lei-ordinaria).
[2] Conceito de Lei Complementar: A lei complementar fixa normas para a cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, conforme a Constituição. O quórum para aprovação de projeto de lei complementar é maioria absoluta das duas Casas do Congresso (41 senadores e 257 deputados). (https://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/lei-complementar#:~:text=A%20lei%20complementar%20fixa%20normas,41%20senadores%20e%20257%20deputados).
[3] Fonte: https://www.camara.leg.br/entenda-o-processo-legislativo/
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